Informe matutino
n. 1194
Jueves 16 de julio de 2026
Pablo Rodofili
pablorodofili@icloud.com
Cuando se habla de escasez, casi siempre se piensa en la falta de agua, gas o energía eléctrica. Sin embargo, en los servicios públicos existe otra forma de escasez, menos visible pero igualmente determinante: la capacidad de las infraestructuras que permiten prestarlos.
Una red fue construida para responder a una determinada demanda. Sus cañerías, bombas, transformadores, estaciones, plantas y conexiones tienen límites técnicos. Necesitan mantenimiento, renovación y ampliaciones. Cuando la comunidad crece o cambia la intensidad con la que utiliza el servicio, la infraestructura también debe cambiar.
Por eso, no alcanza con afirmar que el recurso existe.
Puede haber agua disponible y no existir capacidad suficiente para captarla, potabilizarla o distribuirla. Puede haber energía y no contar la red local con la potencia necesaria para abastecer nuevos consumos. Puede existir gas en el sistema, pero no capacidad técnica para incorporar indefinidamente nuevas conexiones.
Conviene distinguir, entonces, tres realidades relacionadas pero diferentes.
Una cosa es el recurso: el agua, la energía o el gas.
Otra es la infraestructura: la red, las plantas, los equipos y las instalaciones que permiten transportarlo y distribuirlo.
Y otra, finalmente, es el servicio: el acceso efectivo, regular y seguro que recibe cada usuario.
Las cooperativas de servicios públicos gobiernan principalmente la infraestructura para hacer posible el servicio. No producen necesariamente el recurso ni pueden garantizarlo mediante una mera decisión voluntarista. Administran un sistema material y económico construido colectivamente, cuyo funcionamiento depende de que exista correspondencia entre las demandas que recibe y la capacidad disponible para atenderlas.
Ese sistema no pertenece sólo al presente.
Fue financiado por quienes integraron la cooperativa antes, es utilizado por quienes hoy reciben el servicio y debe preservarse para quienes habrán de incorporarse en el futuro. La red es, por ello, mucho más que un activo registrado en el patrimonio de una entidad. Es el soporte material de un sistema comunitario de acceso.
Cada nueva conexión, cada subdivisión de un inmueble, cada desarrollo urbanístico o cada aumento relevante de la demanda repercute sobre ese sistema.
El problema no reside en que aparezcan nuevas necesidades. La finalidad de toda infraestructura de servicio es, precisamente, atender necesidades humanas y comunitarias. La dificultad surge cuando una decisión individual incrementa la demanda y pretende trasladar al conjunto el costo de las obras necesarias para satisfacerla.
Quien transforma un inmueble destinado a una unidad en varias unidades no está solicitando simplemente que el mismo servicio llegue a más personas. Está modificando la intensidad de utilización de la infraestructura. Puede exigir nuevas conexiones, mayor capacidad de distribución, refuerzo de equipos y obras que no hubieran sido necesarias sin esa transformación.
La pregunta es, entonces, cómo distribuir el costo de esas nuevas exigencias.
¿Debe ser absorbido íntegramente por quienes ya financiaron y sostienen el sistema? ¿Debe recaer sobre quien genera la nueva demanda? ¿Debe distribuirse entre ambos? ¿Qué órgano puede establecerlo y con qué criterios?
No son preguntas meramente tarifarias. Son problemas de gobierno de un bien compartido.
Cuando el beneficio es individual y el costo se reparte
En 1968, Garrett Hardin formuló una explicación que se volvió célebre bajo la expresión “tragedia de los comunes”.
Su ejemplo era el de un campo utilizado libremente por varios pastores. Cada pastor obtenía para sí el beneficio de incorporar un animal adicional. En cambio, el deterioro provocado por el sobrepastoreo se distribuía entre todos los usuarios del campo.
Desde la perspectiva individual, agregar otro animal parecía siempre conveniente. El beneficio era propio y el costo, compartido. Pero si todos seguían la misma lógica, el resultado era la degradación y, finalmente, la destrucción del recurso.
El ejemplo ayuda a comprender un problema recurrente: cuando cada persona obtiene el beneficio completo de aumentar el uso de un bien, pero sólo soporta una pequeña parte del costo colectivo que genera, existen incentivos para sobreutilizarlo.
Trasladado a una red de servicios, el riesgo aparece cuando cada usuario procura ampliar su aprovechamiento sin asumir en una medida razonable las inversiones adicionales que esa ampliación requiere.
Sin embargo, la formulación de Hardin contenía una simplificación importante. El campo de su ejemplo no estaba verdaderamente gobernado por una comunidad. Era un espacio de acceso abierto, sin reglas eficaces, sin mecanismos de decisión y sin responsabilidades claramente distribuidas.
Un recurso librado al uso irrestricto no es lo mismo que un bien común organizado institucionalmente.
Lo común no está condenado al fracaso
Elinor Ostrom dedicó gran parte de su obra a estudiar comunidades que, durante largos períodos, habían administrado sistemas de riego, bosques, pesquerías, pastizales y otros recursos compartidos.
Su investigación cuestionó la idea de que sólo existieran dos alternativas para preservar esos bienes: privatizarlos o someterlos enteramente a una administración estatal centralizada.
Ostrom demostró que las propias comunidades podían construir instituciones eficaces para gobernarlos.
No sostuvo que toda organización comunitaria funcionara ni que la cooperación surgiera espontáneamente. Su conclusión fue más exigente: los bienes comunes pueden preservarse cuando existen reglas legítimas, adaptadas a las condiciones locales, elaboradas con participación de quienes utilizan el recurso, acompañadas por mecanismos de control, sanciones graduales y procedimientos accesibles para resolver conflictos.
La diferencia no reside solamente en quién es propietario del bien.
Reside en la existencia de una institución capaz de definir derechos, distribuir responsabilidades, controlar los usos y modificar las reglas cuando las circunstancias cambian.
La tragedia, por lo tanto, no es el destino inevitable de lo común.
Es el resultado posible de lo común cuando carece de gobierno.
La cooperativa como institución de gobierno
Desde esta perspectiva, una cooperativa de servicios públicos no es solamente una empresa que distribuye agua, electricidad, gas o conectividad.
Es una institución jurídica mediante la cual una comunidad organiza un sistema de acceso.
La cooperativa forma un patrimonio común, define quiénes participan, establece derechos y obligaciones, administra la infraestructura, distribuye costos, controla a sus órganos de gestión y adopta decisiones mediante procedimientos democráticos.
La asamblea ocupa en ese sistema un lugar central.
No es únicamente el órgano soberano mencionado por la Ley 20.337. Es el ámbito jurídico en el que la comunidad titular del patrimonio cooperativo decide cómo preservar la infraestructura, cómo financiar sus ampliaciones y cómo distribuir las cargas producidas por nuevas demandas.
Cuando la asamblea establece un aporte destinado al desarrollo, ampliación o preservación de la infraestructura, no debería interpretarse automáticamente que está fijando el precio de un derecho.
El derecho de acceso a un servicio esencial no se vende.
Lo que se financia son las condiciones materiales que permiten hacerlo efectivo.
Un aporte de infraestructura puede constituir la forma mediante la cual la comunidad distribuye el costo de una obra, evita que una nueva demanda sea solventada exclusivamente por los asociados preexistentes y preserva la capacidad del sistema para continuar funcionando.
Naturalmente, no toda decisión asamblearia es legítima por el solo hecho de haber sido votada.
El aporte deberá encontrarse dentro de las competencias de la cooperativa, respetar la ley, el estatuto y la normativa regulatoria, responder a una finalidad real de infraestructura y satisfacer criterios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad.
También deberá existir una relación verificable entre la carga impuesta y la necesidad que pretende atender. La denominación de un aporte no puede utilizarse para encubrir arbitrariedades, obtener recursos sin destino determinado o impedir injustificadamente el acceso.
Pero esa necesaria revisión jurídica no autoriza a desconocer la función institucional de la decisión.
Una comunidad tiene derecho a establecer reglas para proteger la infraestructura que hace posible el servicio del que todos dependen.
Acceso y responsabilidad
Con frecuencia, los conflictos se presentan como una oposición entre el derecho individual de acceso y el interés económico de la cooperativa.
Ese modo de plantearlos resulta insuficiente.
La cooperativa no defiende un interés ajeno a los usuarios. Debe preservar el mismo sistema que permite satisfacer sus necesidades. La continuidad, la seguridad y la calidad del servicio forman parte del derecho de todos los integrantes de la comunidad.
El acceso y la preservación no son principios contradictorios.
Sin preservación, el acceso se vuelve precario.
Sin inversión, la expansión se vuelve ficticia.
Sin reglas para distribuir las cargas, quienes toman decisiones que aumentan la demanda pueden terminar trasladando sus costos a quienes no participaron de ellas.
Por eso, ingresar a un sistema comunitario de acceso no implica solamente adquirir el derecho a utilizarlo. También supone incorporarse a una estructura de responsabilidades compartidas.
No existe un deber abstracto de conservación que pueda imponerse sin límites. Existe una relación concreta entre el beneficio recibido, la presión ejercida sobre el sistema y la contribución razonablemente necesaria para sostenerlo.
El desafío jurídico consiste precisamente en establecer esa relación sin transformar la contribución en una barrera ilegítima ni convertir el derecho de acceso en una autorización para externalizar los costos propios.
Preservar el sistema
Durante mucho tiempo, las cooperativas de servicios públicos fueron pensadas principalmente como organizaciones creadas para llevar servicios allí donde el Estado o el mercado no llegaban.
Esa explicación sigue siendo cierta, pero hoy resulta incompleta.
En comunidades que crecen, se densifican y ejercen una presión cada vez mayor sobre infraestructuras limitadas, la función de la cooperativa no consiste solamente en extender redes. También debe gobernarlas, financiarlas, conservarlas y establecer las condiciones necesarias para que puedan seguir siendo utilizadas colectivamente.
La escasez no siempre significa que el recurso haya desaparecido.
A veces significa que la red ya no puede absorber una nueva demanda sin obras.
A veces significa que las inversiones disponibles no alcanzan para satisfacer simultáneamente todas las necesidades.
Y a veces significa que una comunidad debe decidir cómo distribuir cargas presentes para preservar posibilidades futuras.
Allí aparece la dimensión más profunda de la cooperación.
La cooperativa no elimina el conflicto entre quien necesita acceder, quien ya contribuyó y quien deberá utilizar el sistema mañana. Crea una institución para que ese conflicto pueda ser resuelto mediante reglas, participación y responsabilidad compartida.
El aporte a la infraestructura no constituye el precio del derecho de acceso al servicio.
Puede constituir, cuando ha sido legítimamente establecido y razonablemente distribuido, la contribución necesaria para crear, ampliar o preservar las condiciones materiales que hacen posible ese acceso para toda la comunidad.
La red también se agota.
Pero una red gobernada democráticamente puede crecer, conservarse y seguir siendo común.
Tal vez uno de los mayores aportes del cooperativismo en las próximas décadas no consista solamente en prestar servicios.
Consista en preservar los sistemas comunitarios de acceso de los que depende la vida colectiva.
Yendo al problema concreto de las entidades
Para las cooperativas, el desafío no consiste solamente en obtener recursos para ampliar sus redes, sino en construir decisiones jurídicamente sólidas que permitan preservarlas. Antes de establecer o revisar un aporte de infraestructura conviene verificar su fundamento técnico, la competencia del órgano que lo aprueba, su adecuación al estatuto y a los reglamentos, la relación entre el monto y las obras proyectadas, la proporcionalidad en la distribución de las cargas, la individualización del destino de los fondos y su compatibilidad con la regulación sectorial. Una decisión correctamente diseñada, documentada y comunicada no sólo puede resistir mejor una impugnación administrativa o judicial: también permite explicar a los asociados que contribuir a la infraestructura no significa pagar por el derecho de acceso al servicio, sino participar en la preservación de las condiciones materiales que hacen posible que ese derecho continúe siendo efectivo para toda la comunidad.
Referencias
Hardin, Garrett, “The Tragedy of the Commons”, Science, vol. 162, n.º 3859, 13/12/1968.
Ostrom, Elinor, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
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