Una red existente no tiene derecho a ser elegida. Pero debería tener una oportunidad real de demostrar que está allí antes de que el Estado decida como si no existiera.
Pablo Rodofili
n. 1221, jueves 24 de setiembre de 2026.
En La red que ya estaba allí propusimos mirar cuatro mapas antes de decidir cómo utilizar recursos públicos para conectar un territorio.
El mapa de la necesidad: qué falta.
El mapa de la infraestructura: qué existe.
El mapa de la capacidad: qué puede hacerse con lo que existe.
Y el mapa de los efectos: qué deja cada alternativa además de resolver la necesidad inmediata.
Quedó pendiente una pregunta:
¿cómo hacemos para que esos mapas entren efectivamente en la decisión pública?
La respuesta resultó estar bastante más cerca de lo que parecía.
Una parte de esa lógica ya existe en el Reglamento General del Servicio Universal argentino.
Una puerta que ya existe
Desde el 22 de septiembre de 2025 rige el nuevo Reglamento General del Servicio Universal, aprobado por la Resolución ENACOM 1182/2025. La misma resolución derogó el reglamento aprobado por la Resolución 2642/2016, que había sido sustituido por la Resolución 721/2020.[1]
El régimen vigente exige que el diseño de los programas se base en estudios de evaluación de impacto. Para los proyectos exige, además, un diagnóstico de la situación inicial de conectividad y una descripción de los aspectos técnicos y económicos de la solución propuesta.[2]
Pero contiene algo todavía más interesante.
El artículo 21 dispone que los proyectos presentados por los aportantes sean publicados en el portal oficial del ENACOM durante cinco días. Durante ese período, otros aportantes que acrediten capacidad técnica y económica pueden formular oposiciones o mejoras. Cumplido el plazo, el proyecto y las oposiciones deben ser evaluados; y el artículo 22 prevé un informe con el resultado de ese análisis antes de propiciar su rechazo, aprobación o adjudicación.[3]
La lógica es conocida:
un proyecto aparece → se publica → otros aportantes pueden mostrar una alternativa o mejora → la autoridad evalúa → decide.
Por lo tanto, el derecho a entrar en el mapa no necesita inventarse desde cero.
Una versión parcial de su lógica ya está dentro del Reglamento vigente.
El límite de la puerta actual
El problema está en su alcance.
El Reglamento prevé distintas modalidades para ejecutar proyectos: ejecución directa a determinadas entidades públicas, licitación o concurso y, excepcionalmente, ejecución directa por la propia autoridad cuando la prestación sólo pueda ser razonablemente realizada por una persona o un grupo acotado de ellas. El propio reglamento exige que esta última situación sea técnica o administrativamente justificada.[4]
El mecanismo de oposición y mejora del artículo 21, en cambio, está expresamente construido para los proyectos presentados por aportantes.
Ahí aparece nuestro problema.
Una red territorial puede existir.
Puede tener capacidad.
Puede incluso constituir una alternativa razonable.
Pero si la solución tecnológica o la modalidad de ejecución queda definida fuera del supuesto al que se aplica el artículo 21, esa capacidad puede no encontrar la misma oportunidad de aparecer antes de que la decisión quede cerrada.
Nuestra propuesta, entonces, es bastante más precisa de lo que parecía al comienzo.
No hace falta crear otra institución.
Hace falta generalizar y anticipar una lógica que el propio Reglamento ya conoce.
Entrar en el mapa no es entrar en el contrato
Conviene despejar una posible confusión.
Una cooperativa cuya fibra pase cerca de una escuela no adquiere por eso derecho a conectarla.
Un prestador existente tampoco puede impedir que el Estado elija una solución satelital, móvil o cualquier otra tecnología.
Y aportar al Servicio Universal no transforma esos recursos en una cuenta individual que deba regresar al mismo prestador o territorio.
Estamos hablando de algo anterior:
que una capacidad territorial relevante pueda aparecer mientras todavía exista una decisión que tomar.
Informar una capacidad.
Competir por una contratación.
Ser contratado.
Son tres cuestiones distintas.
El derecho a entrar en el mapa se refiere a la primera.
Entrar en el mapa no significa entrar en el contrato.
Argentina ya conoció esta lógica antes
El artículo 21 vigente tampoco apareció en un vacío regulatorio.
En el programa destinado a barrios populares aprobado en 2020, una vez declarado elegible un proyecto debía publicarse durante diez días hábiles para que cualquier licenciatario con los registros correspondientes pudiera formular oposición y manifestar su interés en acceder al aporte no reembolsable. La oposición sólo podía fundarse en el interés propio de implementar un proyecto similar en el mismo barrio popular.[5]
Y el Programa Conectividad aprobado en 2016 tenía entre sus objetivos desarrollar redes de transporte, fortalecer redes de acceso existentes y crear condiciones para nuevas redes. También exigía relevar iniciativas locales, provinciales, nacionales y comunitarias cuya complementariedad pudiera mejorar los resultados del proyecto.[6]
Son mecanismos distintos.
No forman una institución única.
Pero muestran una continuidad:
la regulación argentina ya ha utilizado publicidad, oposición, aparición de alternativas, fortalecimiento de redes existentes y relevamiento de capacidades territoriales dentro de políticas de universalización.
La discusión, por tanto, no consiste en importar una técnica desconocida.
Consiste en preguntarnos si esas herramientas deben seguir dependiendo del programa y de la modalidad elegida en cada caso.
Cuando el mapa se revisa periódicamente
La experiencia británica permite observar qué ocurre cuando esa lógica se sistematiza.
Desde enero de 2022, Building Digital UK utiliza un National Rolling Open Market Review dentro de Project Gigabit. Actualmente el procedimiento se desarrolla tres veces al año —enero, mayo y septiembre— y recoge información sobre infraestructura gigabit existente y despliegues previstos para los tres años siguientes.[7]
La información se trabaja a nivel de inmueble, mediante identificadores UPRN, y permite clasificar las localizaciones como White, Grey, Black o Under Review.
Dentro de ese esquema, las localizaciones White son aquellas donde no existe infraestructura gigabit ni se prevé razonablemente su despliegue dentro de los tres años siguientes; son, en principio, las susceptibles de intervención subsidiada. Las Under Review son aquellas donde existe información sobre cobertura actual o futura, pero subsisten problemas de verificación, riesgo de ejecución o insuficiencia de evidencia.[8]
El punto no es que debamos copiar Project Gigabit.
Tampoco afirmar, a partir de su existencia, que el modelo británico produce necesariamente mejores resultados.
La enseñanza es más precisa:
una política nacional de conectividad puede mantener abierto y revisable el mapa territorial antes de decidir dónde intervenir.
El derecho también tiene una contracara
Si un prestador pretende modificar una intervención pública diciendo que posee una red o que la desplegará próximamente, tampoco basta con ocupar un lugar en el mapa.
Debe poder sostener la información con la que pretende modificar la decisión.
Un proyecto puede frustrarse de buena fe.
Eso no convierte retroactivamente en falsa la información originalmente presentada.
Pero sí exige actualización.
Por eso el derecho a entrar en el mapa necesita una contracara:
responsabilidad informativa.
Quien aporta información capaz de alterar una intervención debería responder por su calidad al momento de presentarla, aportar fundamentos suficientes cuando invoque capacidades futuras, comunicar cambios relevantes y permitir su verificación cuando esa información sea determinante.
El mapa tiene que poder incorporar una red que apareció.
Pero también dejar de computar una capacidad que finalmente no existió.
Cinco condiciones
Si queremos extender la lógica del artículo 21 y convertirla en una verdadera garantía de contraste territorial, hacen falta cinco condiciones.
Oportunidad
La información debe entrar mientras la decisión todavía puede cambiar.
Una consulta realizada después de definir definitivamente tecnología, presupuesto y modalidad de ejecución puede ser formalmente participativa y materialmente inútil.
No alcanza con entrar al expediente.
Hay que entrar a tiempo.
Accesibilidad
Una consulta abierta a todos puede terminar siendo utilizable sólo por grandes operadores.
Una empresa puede disponer de ingenieros, abogados regulatorios, sistemas geográficos y modelos financieros.
Una pequeña cooperativa puede conocer su territorio mucho mejor y carecer de esa estructura.
Una puerta formalmente abierta puede seguir siendo inaccesible si para atravesarla hace falta un departamento regulatorio.
Por eso la primera manifestación debería ser sencilla.
Ubicación.
Tecnología.
Alcance.
Capacidad básica.
Posibilidad preliminar de extensión.
Sólo cuando aparezca una alternativa plausible correspondería exigir acreditación técnica ampliada.
Consideración
La información pertinente no puede simplemente recibirse y archivarse.
Debe poder entrar en la evaluación.
Eso no significa que deba ganar.
Costo, plazo, calidad, continuidad, mantenimiento, administración, riesgo, expansión y efectos territoriales pueden justificar perfectamente otra solución.
La obligación es considerar y explicar.
No elegir necesariamente la alternativa presentada.
Control
Si una futura norma exige abrir el contraste territorial y la autoridad no lo hace, el incumplimiento no puede resultar jurídicamente indiferente.
Pero tampoco corresponde afirmar que toda omisión produce automáticamente nulidad.
La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos exige que los actos se sustenten en hechos y antecedentes, que se cumplan los procedimientos previstos y que exista motivación concreta. Desde la reforma de 2024 distingue además entre violaciones graves del procedimiento —que pueden conducir a nulidad absoluta— y irregularidades u omisiones no esenciales, que no generan nulidad.[9]
Por eso la consecuencia dependerá del caso.
Pero una vez institucionalizado el contraste territorial, su omisión o cumplimiento meramente aparente dejaría de ser simplemente una mala práctica regulatoria.
Pasaría a integrar el análisis de regularidad del procedimiento, causa y motivación del acto, sujeto a las vías administrativas y judiciales que correspondan.[10]
Responsabilidad informativa
La quinta condición recae sobre quien pretende ingresar al mapa.
La información inicial puede ser simple.
Pero cuando una capacidad o un proyecto futuro pueda alterar la intervención prevista, la autoridad debe poder exigir acreditación adicional y actualización posterior.
El derecho a entrar en el mapa no incluye el derecho a ocuparlo indefinidamente con una capacidad meramente declamada o que dejó de existir.
De la oposición al contraste territorial
El artículo 21 vigente proporciona una base.
Nuestra propuesta consiste en llevar esa lógica un paso más atrás y un poco más lejos.
Más atrás:
antes de que la elección tecnológica o de modalidad quede cerrada.
Más lejos:
también a intervenciones que no nacen de proyectos presentados por aportantes.
Podríamos denominar a esa instancia:
Procedimiento de contraste territorial.
Su secuencia sería sencilla:
ver → contrastar → comparar → explicar → actualizar.
No es una licitación.
No concede preferencia.
No otorga veto.
No suspende automáticamente un programa.
Su función es mejorar la información disponible mientras todavía puede incidir en la decisión.
¿Hace falta reformar la ley?
No necesariamente para empezar.
El Reglamento vigente demuestra que ENACOM ya utiliza publicación, oposición y mejora dentro del sistema de Servicio Universal.
Por eso la ampliación podría comenzar por vía reglamentaria.
Pero si se pretende convertir el contraste territorial en una garantía estructural, independiente del programa y de la modalidad utilizada en cada momento, puede resultar razonable incorporar también su principio general a la Ley 27.078 y dejar a la reglamentación el desarrollo operativo.
La ley definiría la garantía.
El Reglamento determinaría cómo funciona.
Un artículo 21 bis
Para comprobar hasta dónde puede llegar la propuesta, puede ensayarse una primera formulación:
Artículo 21 bis. Procedimiento de contraste territorial.
En los programas y proyectos financiados total o parcialmente con recursos del Servicio Universal que involucren decisiones sobre infraestructura, tecnología o modalidades de prestación con incidencia territorial relevante, la Autoridad de Aplicación deberá implementar una instancia abreviada de contraste territorial en una etapa en la que la información recibida pueda ser considerada antes de la definición de la solución.
La instancia contemplará una primera manifestación simplificada de infraestructura o capacidad territorial. Cuando la información presentada resulte potencialmente relevante para modificar la intervención prevista, la Autoridad podrá requerir acreditación técnica adicional.
La presentación no generará derecho de preferencia, contratación, suspensión ni veto.
La Autoridad deberá considerar la información pertinente y expresar los criterios determinantes de la solución adoptada.
La reglamentación establecerá mecanismos simplificados de presentación y asistencia técnica que eviten que la complejidad del procedimiento constituya una barrera desproporcionada para la participación, así como reglas de actualización y verificación de la información.
La instancia podrá omitirse por razones de emergencia o urgencia objetivamente fundadas cuando su realización comprometa sustancialmente la finalidad pública perseguida. La omisión deberá ser motivada.
No es todavía un proyecto normativo terminado.
Pero demuestra algo importante:
la puerta que proponemos no exige construir otro edificio. Puede abrirse en el Reglamento que ya existe.
Lo que pueden hacer ahora las cooperativas
Nada obliga a esperar esa reforma.
La primera herramienta de incidencia de una cooperativa TIC no tiene por qué ser una impugnación.
Puede ser un mapa.
No solamente un mapa de cobertura.
Un mapa de capacidad territorial.
Dónde termina su red.
Qué tecnología utiliza.
Qué capacidad tiene.
Qué localidades e instituciones alcanza.
Hasta dónde podría razonablemente extenderse.
En qué plazo.
Con qué parámetros.
Qué expansiones están efectivamente previstas.
Y cuándo fue actualizada esa información.
Una federación puede normalizar esos datos y construir un mapa agregado de capacidad cooperativa.
Entonces deja de presentarse ante el Estado diciendo solamente:
“Representamos prestadores que deberían ser tenidos en cuenta”.
Puede decir:
“Ésta es la infraestructura. Ésta es su capacidad. Éstos son los puntos hasta los que puede llegar. Y ésta es la fecha en que verificamos la información.”
La representación sectorial se transforma en información regulatoria.
Hoy una presentación semejante no produce automáticamente la garantía específica que proponemos.
Pero consigue algo elemental:
la red deja de estar solamente en el territorio y entra también en el expediente.
Un mapa que pueda cambiar
El Reglamento vigente ya abrió parcialmente una puerta.
La propuesta consiste en abrirla antes, hacerla operativa para distintas modalidades de intervención y evitar que su utilización dependa de una capacidad burocrática que sólo algunos actores poseen.
Pero la puerta funciona en los dos sentidos.
El Estado debe permitir que ingrese información que quizá no posee.
Quien la aporta debe responder por su calidad y mantenerla actualizada.
Porque un mapa territorial útil debe poder incorporar una red que apareció, corregir una capacidad mal registrada y dejar de computar un proyecto que finalmente no ocurrió.
Una puerta abierta después de decidir no es una puerta.
Una puerta que sólo pueden atravesar los grandes tampoco.
Entrar en el mapa no es ganar la decisión.
Es conseguir algo anterior:
que la decisión pública pueda tomarse sobre el territorio que realmente existe, y no solamente sobre el que alguna vez quedó dibujado.
Notas
[1] ENTE NACIONAL DE COMUNICACIONES, Resolución 1182/2025, sancionada el 18 de septiembre de 2025 y publicada en el Boletín Oficial el 22 de septiembre de 2025, fecha en la que entró en vigencia. Su artículo 1 derogó el Reglamento General del Servicio Universal aprobado por Resolución ENACOM 2642/2016 y sustituido por Resolución ENACOM 721/2020; el artículo 2 aprobó el nuevo Reglamento General como Anexo IF-2025-103826312-APN-DNAR#ENACOM.
[2] Reglamento General del Servicio Universal aprobado por Resolución ENACOM 1182/2025, arts. 15 y 20, incs. c y d. El artículo 15 dispone que el diseño de los programas se elabore sobre la base de estudios de evaluación de impacto. El artículo 20 exige que los proyectos contengan un diagnóstico de la situación inicial de conectividad, alcance e impacto y una descripción de los aspectos técnicos y económicos de la solución y de su planificación.
[3] Reglamento General del Servicio Universal, arts. 21 y 22. El artículo 21 dispone que los proyectos presentados por los aportantes sean publicados en el portal oficial de ENACOM por cinco días desde su publicación; habilita a otros aportantes que acrediten capacidad técnica y económica a formular oposiciones y/o mejoras y ordena su evaluación. El artículo 22 prevé que, dentro de los cuarenta y cinco días posteriores al vencimiento del plazo de oposición, la Dirección Nacional de Licencias, Autorizaciones y Registros produzca un informe del análisis y propicie el rechazo, aprobación o adjudicación. La norma dice “cinco días”; no agrega la calificación de hábiles.
[4] Reglamento General del Servicio Universal, arts. 17 y 18. El artículo 17 atribuye a la Autoridad de Aplicación la determinación de la modalidad y afectación de recursos para cada programa. El artículo 18 prevé como mecanismos de adjudicación: ejecución directa a las entidades comprendidas en el artículo 8, inciso b, de la Ley 24.156; licitación o concurso público o privado, nacional o internacional; y, excepcionalmente, ejecución directa por la Autoridad de Aplicación cuando las características del bien o servicio permitan razonablemente su realización sólo por una persona o grupo acotado, supuesto que debe justificarse técnica y/o administrativamente.
[5] ENACOM, Resolución 950/2020, pliego del Programa para el Desarrollo de Infraestructura para Internet destinado a Villas y Asentamientos inscriptos en el Registro Nacional de Barrios Populares, punto 14.1. Una vez declarado elegible el proyecto, debía publicarse en la página de ENACOM durante diez días hábiles para que cualquier licenciatario con registro SVA Acceso a Internet o VARC pudiera ejercer oposición y manifestar interés en acceder al aporte no reembolsable. El punto siguiente limitaba la oposición al interés propio en implementar un proyecto similar en el mismo barrio popular. El régimen fue posteriormente modificado y se cita aquí únicamente como antecedente histórico.
[6] ENACOM, Resolución 3597/2016, Anexo I, Programa Conectividad, apartados I.1 y II.3. El objetivo contemplaba desarrollar redes de transporte, fortalecer redes de acceso existentes y generar condiciones para nuevas redes de acceso. El apartado sobre cooperación y actores locales disponía que los proponentes relevaran iniciativas locales, provinciales, nacionales y comunitarias cuya complementariedad pudiera mejorar los resultados del proyecto. El programa fue dado por finalizado por Resolución ENACOM 1493/2025.
[7] Reino Unido, Building Digital UK, Project Gigabit – National Rolling Open Market Review. El mecanismo fue lanzado en enero de 2022 y las rondas actuales se desarrollan tres veces por año, en enero, mayo y septiembre. BDUK solicita información sobre infraestructura gigabit existente y planes de despliegue para los tres años siguientes. Véanse, entre otros, Project Gigabit National Rolling Open Market Review January 2022 y Project Gigabit National Rolling Open Market Review May 2026, GOV.UK.
[8] Building Digital UK, Closure of the January 2026 National Rolling Open Market Review y National Rolling Open Market Review May 2026 – Request for Information. BDUK clasifica las localizaciones como White, Grey, Black o Under Review. Dentro del esquema analizado, sólo las clasificadas White son subsidiables en principio. Las Under Review comprenden, entre otros supuestos, localizaciones respecto de las cuales existe cobertura o despliegue futuro declarado pero subsisten cuestiones de verificación, riesgo de entrega o insuficiencia probatoria; pueden quedar sujetas a revisión ulterior antes de incorporarse a construcción subsidiada.
[9] Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549, texto actualizado por Ley 27.742, art. 7, incs. b, d, e y f; arts. 14 y 15. El artículo 7 exige que el acto se sustente en los hechos y antecedentes que le sirven de causa, que antes de su emisión se cumplan los procedimientos previstos, que sea motivado y que las medidas sean razonables y proporcionalmente adecuadas a su finalidad. El artículo 14, inciso b, apartado iv, contempla como supuesto de nulidad absoluta la omisión de audiencia previa cuando sea requerida o una grave violación del procedimiento aplicable; el artículo 15 establece la nulidad relativa para otros defectos y aclara que las irregularidades u omisiones no esenciales no generan nulidad.
[10] Ley 19.549, arts. 12, 22 y 23, texto actualizado. El artículo 12 regula presunción de legitimidad, ejecutoriedad y eventual suspensión administrativa; el artículo 22 establece los plazos para solicitar judicialmente la nulidad de actos de alcance particular; y el artículo 23 regula los supuestos de impugnación judicial por quienes puedan ver afectados sus derechos o intereses jurídicamente tutelados. La aplicabilidad concreta de estas vías a un futuro procedimiento de contraste territorial dependerá de su configuración normativa, la naturaleza del acto y la posición jurídica del interesado.
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