Las cuadrículas invisibles

Cómo el derecho construye la realidad que después regula

Pablo Rodofili

n. 1222, sábado 10 de octubre de 2026.

Hace unos días leí en The New Yorker un artículo de Daniel Immerwahr titulado “Why America Looks the Way It Does”.¹ Es una reseña de Property Values: The Rise and Fall of the American Homeowner, el último libro del historiador Joshua Specht,² y comienza con algo que cualquiera que haya viajado por los Estados Unidos puede haber visto desde la ventanilla de un avión: buena parte del territorio parece haber sido dibujada con una regla.

La cuadrícula no fue simplemente una decisión de agrimensura. Permitió medir la tierra, dividirla, identificar cada parcela y, a partir de allí, adjudicarla, venderla, hipotecarla y transmitirla. El espacio podía convertirse en propiedad y la propiedad podía circular.

Immerwahr sigue esa historia hasta un paisaje norteamericano bastante diferente. Las líneas rectas empiezan a desaparecer y aparecen las calles curvas de los suburbios, los barrios que se cierran sobre sí mismos y los cul-de-sacs. Cambió el dibujo y también cambió la sociedad que ese dibujo organizaba.

Mientras lo leía pensé que la historia no debería resultarnos demasiado extraña. También nosotros trazamos cuadrículas.

La ocupación colonial del territorio estuvo acompañada por formas jurídicas de distribución y organización de la tierra. Después de la independencia, la expansión de la frontera y, más tarde, la incorporación y distribución de tierras tras la denominada Conquista del Desierto volvieron a plantear, en circunstancias históricas completamente diferentes, problemas de mensura, adjudicación, titularidad y circulación de la propiedad.³

No son procesos equivalentes y sería un error tratarlos como tales. Lo que tienen en común es algo más limitado: la transformación material de un territorio necesita instituciones que determinen qué puede ser objeto de apropiación, quién puede adquirirlo, con qué título, dónde comienza y termina cada derecho y cómo puede transmitirse.

La historia tampoco terminó cuando dejaron de existir grandes extensiones de tierras públicas por distribuir. Mucho más cerca de nosotros, la expansión de urbanizaciones cerradas en el norte del Gran Buenos Aires volvió a mostrar hasta qué punto el paisaje puede ser transformado mediante una combinación de decisiones económicas, técnicas y jurídicas. El régimen bonaerense de ordenamiento territorial y, posteriormente, la regulación específica de los barrios cerrados proporcionaron instrumentos jurídicos para esa forma de urbanización. Los conjuntos inmobiliarios cuentan hoy, además, con regulación expresa en el Código Civil y Comercial.⁴

La geometría cambió. Ya no vemos necesariamente el damero. Aparecieron calles curvas, cul-de-sacs, lagunas y parcelas residenciales organizadas alrededor del agua.

El derecho no explica por sí solo ese paisaje. Intervinieron el mercado inmobiliario, la ingeniería, las preferencias residenciales, la disponibilidad de capital y muchas otras circunstancias. Pero tampoco llegó simplemente después para regular una realidad que otros habían creado. Formó parte de las condiciones que permitieron construirla.

Eso fue lo que el artículo de The New Yorker terminó haciéndome pensar.

Los abogados solemos imaginar una secuencia bastante sencilla: primero aparece una realidad social y después llega el derecho para regularla. Hay propietarios y regulamos la propiedad; hay empresas y regulamos las sociedades; existen trabajadores y regulamos las relaciones laborales; hay prestadores de servicios públicos y establecemos las condiciones de prestación.

La secuencia es correcta muchas veces, pero es incompleta cuando las propias normas determinan qué sujetos pueden actuar, qué requisitos deben cumplir, cómo pueden organizarse, qué riesgos deben asumir y qué condiciones deben reunir para permanecer dentro de una actividad. El derecho no se limita, entonces, a regular la realidad que encuentra. También participa en su construcción.

El sujeto que el regulador tiene en la cabeza

Toda regulación presupone un sujeto. Cuando se redacta una norma sobre una actividad económica se imagina, aunque no se diga, determinada clase de empresa. Esa imagen influye sobre los requisitos patrimoniales, los sistemas contables, las relaciones laborales, las garantías, las formas de gobierno y los indicadores utilizados para evaluar su funcionamiento.

Mientras los operadores se parecen al sujeto imaginado, el problema pasa inadvertido. Se vuelve visible cuando aparece una organización estructuralmente distinta.

Las cooperativas ofrecen un buen campo para observarlo. La Ley 20.337 les reconoce una estructura jurídica propia: capital variable, gobierno democrático, un régimen particular de excedentes y una relación entre la entidad y sus asociados que no reproduce necesariamente las categorías características de las sociedades de capital.⁵

Sin embargo, reconocer jurídicamente la existencia de una organización no resuelve todos los problemas. Cuando una cooperativa ingresa en una actividad regulada encuentra un segundo ordenamiento: el del gas, los residuos, las comunicaciones, el crédito, la salud, la vivienda, la contratación pública o cualquier otra actividad que desarrolle. Ese segundo ordenamiento puede haber sido construido pensando en otra clase de empresa.

Esto no significa que la cooperativa deba recibir menos controles. Una cooperativa que distribuye gas debe cumplir las exigencias de seguridad propias de esa actividad. Una que presta servicios de salud debe satisfacer las condiciones sanitarias correspondientes. Una que contrata con el Estado debe demostrar capacidad suficiente para cumplir el contrato.

La cuestión consiste en determinar qué pretende medir cada requisito y si el instrumento elegido mide efectivamente seguridad, solvencia, capacidad técnica o aptitud para prestar el servicio, o termina midiendo, sin proponérselo, cuánto se parece la organización examinada a la empresa que el regulador tenía en mente cuando escribió la norma.

Dos discusiones regulatorias de 2026 permiten observar concretamente el problema.

Los residuos de la Ciudad

Durante más de veinte años la Ciudad de Buenos Aires construyó un régimen jurídico particular para la gestión de los residuos urbanos. Las Leyes 992, 1.854 y 4.120 fueron incorporando a los recuperadores urbanos y a sus organizaciones al sistema formal de higiene urbana y de gestión integral de residuos.⁶ No se trató solamente de una sucesión de contratos administrativos. Hubo decisiones legislativas acerca del lugar que esas organizaciones debían ocupar dentro de la política pública de recuperación de materiales.

En 2026, mediante la Resolución 53/SECH/26, la Ciudad sometió a consulta pública los anteproyectos de pliegos para la futura contratación del Servicio de Recolección, Traslado y Procesamiento de Residuos Sólidos Urbanos Secos. Se trata específicamente de la fracción seca y no debe confundirse este procedimiento con otras consultas vinculadas al servicio de higiene urbana.⁷

El anteproyecto admite la participación de sujetos de diferente naturaleza jurídica y establece un sistema de evaluación que combina factores empresarios, técnicos y económico-financieros. Entre estos últimos utiliza índices de solvencia, liquidez corriente, prueba ácida, endeudamiento y capital de trabajo, con umbrales y puntajes predeterminados.⁸

Nada tiene de objetable exigir capacidad económica y financiera. La cuestión es determinar si indicadores idénticos expresan del mismo modo la aptitud económica de organizaciones cuya estructura patrimonial es diferente. Si el propósito es conocer la solvencia, corresponde exigir solvencia; pero la identidad del estándar no resuelve por sí sola cuál es el instrumento adecuado para medirla.

Referencias

El propio pliego contiene, además, una tensión mucho más visible.

Su artículo 31.2 reconoce expresamente una preferencia a las cooperativas que presenten ofertas admisibles y cumplan los requisitos técnicos, administrativos y económicos. Dispone que al menos una zona sea preadjudicada a una cooperativa, individualmente o asociada, cuando se encuentre en igualdad de condiciones con las restantes ofertas, y establece también prioridad para la cooperativa cuando empate en puntaje con un oferente que no revista ese carácter.⁹

Hasta allí el pliego preserva a la cooperativa como sujeto prestador.

Pero el mismo artículo dispone que se otorgará preferencia a los oferentes que se comprometan a incorporar a su estructura operativa personas que, al momento de presentar la oferta, estén prestando servicios en cooperativas de recuperadores. El artículo 32 traduce esa preferencia en puntaje: cuatro puntos para quien se comprometa a incorporar a su dotación operativa un treinta por ciento o más de personal proveniente de cooperativas, dos puntos si el porcentaje se encuentra entre el uno y el veintinueve por ciento y ninguno si no existe ese compromiso.¹⁰

Las dos previsiones no son jurídicamente incompatibles. Responden, sin embargo, a concepciones diferentes que conviven dentro del mismo instrumento.

Una procura preservar a la cooperativa como organización prestadora. La otra protege la incorporación individual de quienes trabajan en esas organizaciones aun cuando pasen a integrar la estructura operativa de otro tipo de prestador.

La diferencia importa. En un caso se procura conservar una forma de organización económica y del trabajo; en el otro se protege la continuidad de las personas, pero se admite que esa continuidad se produzca fuera de la organización cooperativa.

El pliego muestra así, dentro de un mismo texto, dos maneras distintas de concebir qué es aquello que la política pública pretende preservar: las personas que trabajan o también la organización mediante la cual esas personas decidieron organizar su trabajo.

No hay una respuesta automática. Pero ya no estamos frente a una discusión abstracta sobre igualdad. La arquitectura de una contratación pública puede influir directamente sobre qué formas de organización tendrán posibilidades de continuar existiendo dentro del sistema.

El gas y un problema distinto

Casi simultáneamente apareció otra discusión regulatoria.

La Resolución 552/2026 del Ente Nacional Regulador del Gas y la Electricidad sometió a consulta pública un nuevo Compendio de Instrucciones para la Subdistribución de Gas por Redes, destinado a ordenar y actualizar el régimen aplicable a esa actividad.¹¹

También aquí la prestación puede encontrarse a cargo de sujetos de naturaleza jurídica diferente. Una cooperativa y una sociedad anónima pueden estar obligadas a demostrar idéntica solvencia, seguridad y capacidad operativa. La igualdad del estándar no exige desconocer que su capital, sus órganos, sus relaciones internas y sus mecanismos de financiamiento responden a regímenes jurídicos distintos.

Pero el proyecto plantea además otro problema. La viabilidad económico-financiera del prestador adquiere relevancia para la continuidad de la autorización y determinados incumplimientos económicos pueden dar lugar a un procedimiento destinado a establecer si aquella subsiste.¹²

La exigencia tiene una justificación evidente. Al regulador no puede resultarle indiferente la capacidad económica de quien tiene a su cargo una prestación vinculada con la distribución de gas. Pero ese análisis no puede separarse de las condiciones regulatorias dentro de las cuales se desarrolla la actividad.

La Ley 24.076 establece en su artículo 38 que las tarifas deben proporcionar a quienes operen en forma económica y prudente la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos razonables aplicables al servicio, impuestos, amortizaciones y una rentabilidad razonable.¹³

Ese principio introduce un dato que no puede omitirse cuando posteriormente se evalúa la situación económico-financiera de un prestador.

Una dificultad económica puede provenir de mala administración, ineficiencia o decisiones empresariales equivocadas. También puede estar determinada, total o parcialmente, por la relación entre los ingresos regulados y los costos eficientes necesarios para operar, por inversiones exigidas o por otras circunstancias ajenas a la gestión del prestador.

Constatar la inviabilidad no resuelve entonces el problema: es necesario determinar su causa. Si la regulación participa en la determinación de los ingresos y de una parte sustancial de los costos y obligaciones del prestador, no resulta razonable atribuir automáticamente a su gestión las consecuencias económicas producidas dentro de ese marco.

Aquí la semejanza con el territorio deja de ser solamente una metáfora. El derecho dibuja parte del terreno sobre el cual después actuamos y, cuando evalúa el resultado, debe recordar las líneas que él mismo trazó.

Cuando la exclusión era más sencilla

El problema no siempre adoptó formas tan indirectas.

Durante décadas, el artículo 45 de la Ley 22.285 de Radiodifusión impidió que asociaciones civiles, cooperativas y mutuales sin fines de lucro accedieran en igualdad de condiciones a las licencias de radiodifusión.

La Asociación Mutual Carlos Mujica cuestionó judicialmente esa restricción y, en 2003, la Corte Suprema declaró inconstitucional el artículo 45 en cuanto impedía a la actora participar en concursos para obtener una licencia de radiodifusión.¹⁴

Dos años después, la Ley 26.053 sustituyó el artículo 45 y admitió como licenciatarias a personas jurídicas no comerciales o sin fines de lucro. Pero la apertura no fue completa para las entidades que, además, prestaban servicios públicos: sólo podían obtener una licencia cuando no existiera otro licenciatario prestando efectivamente el servicio solicitado en el área correspondiente y quedaban sometidas a exigencias específicas destinadas a separar las actividades y evitar prácticas anticompetitivas.¹⁵

La Ley 26.522 modificó nuevamente la arquitectura del sistema. Reconoció tres categorías de prestadores —gestión estatal, gestión privada con fines de lucro y gestión privada sin fines de lucro— y reguló específicamente la situación de las entidades sin fines de lucro prestadoras de servicios públicos.¹⁶

La secuencia muestra tres técnicas regulatorias distintas: exclusión expresa, admisión sometida a restricciones específicas y reconocimiento de categorías diferentes dentro del mismo sistema. No interesa aquí juzgar en conjunto cada una de esas políticas legislativas, sino advertir cómo una definición jurídica puede determinar quién es concebido como sujeto posible de una actividad económica.

La neutralidad de las reglas

En derecho solemos considerar neutral una regla porque utiliza las mismas palabras para todos sus destinatarios. Sin embargo, la identidad de la formulación no garantiza necesariamente la neutralidad de sus efectos.

Supongamos que el Estado necesita determinar la solvencia de quienes prestarán determinado servicio. Puede exigir el mismo indicador financiero a todos. Pero si ese indicador adquiere un significado diferente cuando se aplica a una sociedad de capital, una cooperativa o una empresa pública, su utilización indiscriminada puede terminar midiendo algo distinto de la solvencia que se pretendía conocer.

La estructura del capital cooperativo ofrece un ejemplo sencillo. La Ley 20.337 establece su variabilidad y regula específicamente el reembolso de las cuotas sociales; incluso permite que el estatuto limite el reembolso anual, dentro de los parámetros establecidos por la propia ley.¹⁷ Trasladar mecánicamente categorías construidas alrededor del capital de una sociedad comercial puede producir, por ello, conclusiones equivocadas sobre la estructura patrimonial de una cooperativa.

La solución tampoco consiste en diseñar un derecho particular para cada organización. Eso produciría fragmentación y podría generar privilegios difíciles de justificar. Hay un criterio intermedio: identificar primero el interés público que justifica el requisito y preguntarse después si existen instrumentos funcionalmente equivalentes para satisfacerlo.

La seguridad debe ser la misma, la capacidad debe ser suficiente, la solvencia debe existir y la trazabilidad debe poder comprobarse. Lo que puede variar, cuando exista una razón objetiva, es la manera jurídicamente adecuada de demostrar esas condiciones.

El artículo 28 de la Constitución Nacional aporta una pauta conocida: los principios, garantías y derechos reconocidos constitucionalmente no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.¹⁸ La razonabilidad exige examinar la relación existente entre el medio utilizado y la finalidad perseguida.

Aplicado a estos casos, el interrogante puede formularse de manera concreta: ¿esta exigencia existe porque resulta necesaria para proteger el interés regulado o porque corresponde a la forma de organización empresarial que teníamos delante cuando diseñamos la regulación?

Las cuadrículas que dejamos de ver

Vuelvo entonces al artículo que originó estas reflexiones.

Las cuadrículas norteamericanas podían verse sobre la tierra. También podían verse nuestros dameros, los loteos y las divisiones catastrales. Después esas líneas se naturalizaron.

Una parcela parece hoy una cosa que simplemente existe. Olvidamos que alguien tuvo que medirla, definirla jurídicamente, reconocer un título sobre ella y establecer las reglas que permiten venderla, hipotecarla o transmitirla.

Con las instituciones económicas ocurre algo parecido. Nos acostumbramos a determinadas categorías hasta que empezamos a confundirlas con la realidad misma.

Empresa pasa a significar cierto tipo de sociedad. Trabajo, determinada relación entre quien organiza y quien ejecuta una actividad. Solvencia, determinados indicadores patrimoniales. Capacidad económica, determinadas formas de capitalización.

Cuando aparece una organización que combina esos elementos de otra manera tendemos a considerarla excepcional. A veces lo será; otras veces la excepción estará en el mapa con el que decidimos observarla.

El problema no afecta solamente a las cooperativas. Puede presentarse cada vez que una regulación construida alrededor de determinado modelo institucional pretende aplicarse a organizaciones diferentes. Las cooperativas son especialmente útiles para advertirlo porque su estructura jurídica obliga a revisar categorías que en las sociedades de capital solemos dar por supuestas.

Esto tampoco convierte a toda diferencia regulatoria en discriminación ni concede a las cooperativas derecho alguno a quedar exceptuadas de las reglas correspondientes a la actividad que desarrollan. Obliga, en cambio, a justificar tanto las diferencias como las igualdades.

¿Por qué exigimos este indicador? ¿Qué riesgo pretende medir? ¿La forma elegida es necesaria para hacerlo? ¿Existe otra que permita obtener la misma garantía de una organización estructuralmente diferente? ¿Estamos midiendo la capacidad para realizar una actividad o la semejanza con el sujeto que imaginamos cuando escribimos la norma?

Hace siglos trazábamos líneas sobre el territorio para determinar quién podía ocuparlo, dónde terminaba una propiedad y comenzaba otra.

Hoy buena parte de las líneas que dibuja el derecho ya no puede verse desde un avión. Están en una resolución regulatoria, en un pliego licitatorio, en un indicador económico, en una condición de admisibilidad o en una definición legal.

Pero siguen haciendo algo parecido: determinan quién puede entrar, cómo puede hacerlo, qué debe demostrar para permanecer y bajo qué condiciones tendrá que retirarse.

El derecho sigue trazando cuadrículas.

La diferencia es que algunas ya no se ven.

Referencias

1. Immerwahr, Daniel, “Why America Looks the Way It Does”, The New Yorker, 28 de septiembre de 2026.
2. Specht, Joshua, Property Values: The Rise and Fall of the American Homeowner, Princeton University Press, 2026.
3. Ley nacional 947, sancionada el 4 de octubre de 1878, sobre establecimiento de la línea de fronteras en las márgenes de los ríos Negro y Neuquén y recursos destinados a la ejecución de la medida.
4. Provincia de Buenos Aires, Decreto-ley 8912/77, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo; Decreto 27/98, sobre barrios cerrados; Código Civil y Comercial de la Nación, arts. 2073 a 2086, sobre conjuntos inmobiliarios.
5. Ley 20.337 de Cooperativas, especialmente arts. 2, 24 a 36 y 42. El art. 2 establece los caracteres de las cooperativas; los arts. 24 a 36 regulan el capital y las cuotas sociales, y el art. 42, los excedentes repartibles y su distribución.
6. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Ley 992; Ley 1.854, de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos; y Ley 4.120, relativa al Servicio Público de Higiene Urbana.
7. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Resolución 53/SECH/26, consulta pública sobre los anteproyectos correspondientes al Servicio de Recolección, Traslado y Procesamiento de Residuos Sólidos Urbanos Secos; Expte. EX-2026-32586118-GCABA-DGRECI; Anteproyecto de Pliego de Bases y Condiciones Particulares, IF-2026-32599167-GCABA-SECH; Anteproyecto de Pliego de Especificaciones Técnicas, IF-2026-32599959-GCABA-SECH.
8. Anteproyecto de Pliego de Bases y Condiciones Particulares, IF-2026-32599167-GCABA-SECH, art. 32. El factor económico-financiero comprende indicadores de solvencia —Activo Total/Pasivo Total—, liquidez corriente, prueba ácida, endeudamiento —Pasivo Total/Patrimonio Neto— y capital de trabajo, con los umbrales y puntajes establecidos en el propio pliego.
9. Anteproyecto de Pliego de Bases y Condiciones Particulares, IF-2026-32599167-GCABA-SECH, arts. 31.2 y 33. El art. 31.2 establece la preferencia a favor de las cooperativas que presenten ofertas admisibles y cumplan los requisitos exigidos, así como su prioridad frente a un oferente no cooperativo en caso de igualdad de puntaje. El art. 33 dispone la preadjudicación de al menos una zona a una cooperativa que se encuentre, respecto de ella, en igualdad de condiciones técnicas, administrativas y económicas con las restantes ofertas.
10. Anteproyecto de Pliego de Bases y Condiciones Particulares, IF-2026-32599167-GCABA-SECH, arts. 31.2 y 32, factor técnico, apartado 1.8, “Compromiso de incorporación de personal proveniente de Cooperativas de Recuperadores”. Se asignan cuatro puntos al compromiso de incorporar un 30 % o más de la dotación operativa proveniente de cooperativas de recuperadores, dos puntos cuando el porcentaje se ubica entre el 1 % y el 29 %, y cero puntos cuando no se asume ese compromiso.
11. Ente Nacional Regulador del Gas y la Electricidad (ENReGE), Resolución RESFC-2026-552-APN-DIRECTORIO#ENREGE, del 1 de septiembre de 2026, publicada el 3 de septiembre de 2026, Expte. EX-2026-80458231-APN-UDG#ENREGE; proyecto de “Compendio de Instrucciones para la Subdistribución de Gas por Redes”, IF-2026-82102474-APN-UDG#ENREGE.
12. Resolución ENReGE 552/2026 y proyecto de Compendio citado. El régimen sometido a consulta contempla, entre las situaciones susceptibles de incidir sobre la continuidad de la autorización, determinados incumplimientos de contenido económico y prevé la evaluación de la viabilidad económico-financiera de la prestación.
13. Ley 24.076, Marco Regulatorio de la Actividad del Gas Natural, art. 38, inc. a): las tarifas deben proporcionar a quienes operen en forma económica y prudente la oportunidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos razonables aplicables al servicio, impuestos, amortizaciones y una rentabilidad razonable.
14. CSJN, Asociación Mutual Carlos Mujica c/ Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional – COMFER) s/ amparo, A.215.XXXVII, sentencia del 1 de septiembre de 2003. La Corte declaró inconstitucional, para el caso, el art. 45 de la Ley 22.285 en cuanto impedía a la entidad actora participar en concursos para obtener una licencia de radiodifusión.
15. Ley 26.053, sancionada el 17 de agosto de 2005, modificatoria del art. 45 de la Ley 22.285. La reforma admitió como licenciatarias a personas jurídicas no comerciales o sin fines de lucro y estableció condiciones particulares para las entidades sin fines de lucro que fueran, además, prestadoras de servicios públicos, entre ellas la inexistencia de otro licenciatario que prestara efectivamente el servicio solicitado en el área correspondiente y obligaciones específicas de separación contable.
16. Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, especialmente arts. 21 y 30. El art. 21 distingue prestadores de gestión estatal, gestión privada con fines de lucro y gestión privada sin fines de lucro; el art. 30 regula específicamente la prestación de servicios de comunicación audiovisual por personas de existencia ideal sin fines de lucro que sean, a su vez, prestadoras de servicios públicos.
17. Ley 20.337, arts. 24 a 36, especialmente art. 31. Este último permite que el estatuto limite el reembolso anual de cuotas sociales a un monto no menor del cinco por ciento del capital integrado conforme al último balance aprobado, difiriéndose los casos no atendidos a ejercicios posteriores por orden de antigüedad.
18. Constitución Nacional, art. 28: los principios, garantías y derechos reconocidos constitucionalmente no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.

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